2.ed. (Gennaio 2013)
1. Quanti tipi di leggi ci sono?. – 2. Un po' di chiarezza nella terminologia. - 3. La pubblicità dei documenti normativi. - 4. Le 4 esigenze tipiche e le 5 difficoltà della ricerca giuridica. - 5. Gli strumenti di ricerca ...in teoria. - 5.1. Pubblicazioni ufficiali in senso stretto, in particolare la Gazzetta ufficiale e i Bollettini ufficiali delle Regioni. - 5.2. Altre fonti prodotte dagli enti pubblici. - 5.3. Fonti prodotte da editori privati. - 6. Gli strumenti di ricerca ...in pratica. - 6.1. La ricerca nelle pubblicazioni ufficiali?. - 6.2. La ricerca di un documento normativo in testo coordinato, ovvero "vigente"?- 6.2.1. La banca dati Normattiva. - 6.2.2. La legislazione regionale. - 6.2.3. Banche dati di settore ...e Google. - 6.3. La ricerca di documenti normativi per materia. - 6.4. L'aggiornamento normativo? - 7. Cosa può fare una piccola biblioteca.
Questo testo vuole dare suggerimenti di metodo per i bibliotecari che lavorano nel settore delle informazioni al pubblico e devono rispondere a domande sulla legislazione italiana e per chi, nelle biblioteche pubbliche, vuole organizzare o potenziare un servizio di reference legislativo. Questo testo è legato al repertorio DFP: Documentazione di fonte pubblica in rete a cui si rinvia per dettagli su singole risorse e per un panorama sintetico della documentazione normativa in rete (Tabella della documentazione giuridica). Può essere utile anche il Portale del diritto di Wikipedia.
Chi cerca le norme che regolano un certo problema, soprattutto con finalità pratiche, di solito non è interessato a particolari tipologie di documento. Vuole sapere cosa dice “la legge” sulla questione: cosa deve o può fare, cosa non deve fare. Per temi più generali vuole sapere se quello che ha letto sui giornali (o “mi hanno detto”) è vero, vedere il testo di un documento di cui si parla, ecc . In questi casi quando si parla di “legge” ci si riferisce in realtà a qualunque atto che produca diritto (legge nazionale, legge regionale, decreto legislativo, regolamento, ecc.) cioè qualunque fonte del diritto. E, anche se non ne è consapevole, chi cerca “la legge” per sapere cosa può o deve fare cerca anche l'interpretazione prevalente che i giudici danno a quei testi normativi.
Dunque, si cerca “la legge”, si cercano “le leggi” o “gli articoli di legge” e ci si imbatte in documenti che si chiamano: leggi, codici, decreti legge, testi unici, decreti legislativi, leggi regionali, direttive comunitarie, regolamenti, decreti ministeriali, direttive, circolari, decisioni del Garante della privacy, e chi più ne ha più ne metta. In molte questioni, soprattutto nei rapporti con enti pubblici, si scopre che, oltre a questi documenti, ci sono anche atti amministrativi di carattere generale come piani regolatori, bilanci, atti che riguardano intere categorie di destinatari, ecc. A ciò si aggiungono i contratti collettivi di lavoro, atti privati il cui rapporto con la legge è controverso e che comunque hanno spesso rilevanza giuridica erga omnes.
Insomma, si scopre che il Parlamento e il Consiglio della propria regione fanno le leggi ma quasi sempre le leggi non bastano: esistono atti di molti altri organi ed enti che intervengono con regole di dettaglio, applicative, interpretative o con atti che distribuiscono risorse, ecc.
I documenti normativi sono molteplici, con molteplici legami tra di loro. Tali legami creano una rete, un contesto che non è mai statico, se non per temi puramente storici, poiché si alimenta continuamente.
Può darsi che chi cerca abbia qualche cognizione sulle differenze tra questi atti. Ovviamente, dal punto di vista giuridico, non è la stessa cosa trovarsi di fronte ad una legge fatta dal Parlamento o ad una circolare. Tuttavia, i rapporti tra i vari atti normativi sono molto complessi, basati sulla gerarchia, sulla successione cronologica, sulla divisione di competenza, sulla generalità/specialità delle norme e chi non è esperto può avere notevoli difficoltà a ricostruire un contesto normativo e, ancor più, a collocare il suo specifico problema in tale contesto. Come se ciò non bastasse, l'effettivo significato di un testo normativo – in un determinato momento storico – è dato dalle interpretazioni dei giudici (in particolare Corte di Cassazione e Consiglio di stato) e vi sono anche giudici (la Corte costituzionale) che possono cancellare una particolare disposizione normativa perché contraria alla Costituzione oppure interpretarla in un modo che non è modificabile da un altro giudice.
E' chiaro che tutte queste questioni interpretative non competono al bibliotecario che sta aiutando qualcuno a cercare una norma o a ricostruire il quadro giuridico su una determinata questione. Tuttavia, dal punto di vista di chi fornisce informazioni in una biblioteca, il problema non è molto lontano da quello che si pone nella ricerca bibliografica: chi cerca ha diritto ad un'informazione il più possibile completa, cioè recuperare tutti i documenti che hanno un qualche legame tra di loro, in relazione all'oggetto della ricerca, oppure se cerca uno specifico documento trovare tutti gli altri documenti ad esso collegati. Inoltre, il bibliotecario può imparare ad utilizzare efficacemente gli strumenti e i documenti che altri soggetti - professionalmente legati al mondo del diritto o alla tutela degli interessi dei cittadini - producono per divulgare e comunicare le novità normative. Tali strumenti possono aiutare i bibliotecari a svolgere un ruolo di mediazione dell'informazione giuridica.
Finora abbiamo usato una terminologia molto varia. Cerchiamo di fare chiarezza, tramite un piccolissimo vocabolario che parte dal concetto più astratto e arriva al concetto più concreto:
Norma: precetto giuridico, la regola, ciò che deve essere fatto o non fatto. Alla fine dei conti, si tratta di ciò che cerca l'utente generico: vuole sapere cosa deve fare, o cosa può fare, qual'è il comando a cui deve attenersi o quali sono le possibilità giuridiche che ha in una certa situazione.
Atto normativo: atto giuridico, cioè espressione di una volontà giuridica da parte di determinati soggetti, secondo determinati procedimenti, contenente disposizioni (cioè enunciati linguistici) che interpretate e inserite in un determinato ordinamento giuridico possono dare vita a norme. Gli atti normativi sono in pratica le fonti del diritto, cioè le fonti delle norme o fonti normative (leggi costituzionali, leggi ordinarie, leggi regionali, decreti legge, regolamenti, ecc).
Disposizione: Enunciato linguistico che esprime un precetto, una regola. La disposizione, poiché rappresenta l'aspetto testuale della fonte normativa (cioè dell'atto normativo), deve essere interpretata. Dall'interpretazione nasce la norma. Disposizione + Interpretazione = Norma
Un esempio: l'art. 64 della Costituzione.
“Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale.” Questa disposizione è stata interpretata in modo diverso dalla Camera e dal Senato. Alla Camera il regolamento dice che “sono considerati presenti coloro che esprimono voto favorevole o contrario”. Al Senato invece si parla di “maggioranza dei senatori che partecipano alla votazione” e coloro che si astengono sono considerati partecipanti. Ne deriva che se su 100 presenti 20 si astengono, alla Camera la maggioranza sarà 41 (cioè la metà di 100, meno 20 astenuti, più uno); al Senato sarà 51 (cioè la metà di 100, astenuti compresi, più uno). Per questo motivo, al Senato, quando ci vuole astenere senza alzare il quorum ci si allontana dall'aula.
In alcuni casi, l'interpretazione è fortemente creativa, cioè giunge alla individuazione di una norma basandosi su disposizioni generiche dalle quali il cittadino non sarebbe in grado di dedurre i propri diritti, doveri, facoltà, ecc. Ad esempio la risarcibilità del danno biologico, cioè del danno non patrimoniale è, in gran parte, di natura giurisprudenziale: cioè la giurisprudenza ha riconosciuto un significato più ampio al termine patrimonio: il patrimonio di una persona non è fatto solo di beni economici ma anche delle sue stesse potenzialità fisiche e psichiche. Un altro esempio, che riguarda una materia che genera molta litigiosità, è quello della ripartizione delle spese nel condominio degli edifici (art. 1123 del Codice civile) dove l'interpretazione della giurisprudenza – sia pure incerta e oscillante – è assolutamente indispensabile per capire – in concreto – come devono essere ripartite le spese relative a particolari interventi (frontalini dei balconi, ringhiere e parapetti, elementi decorativi della facciata, ballatoi, ecc.).
Documento normativo: Rappresentazione dell'atto normativo in un testo redatto e riproducibile su vari supporti. Da un punto di vista documentario possiamo parlare di documenti con un grado di formalizzazione più o meno ampio. I documenti più formalizzati sono ovviamente le leggi e gli atti con forza di legge: essi presentano caratteristiche formali stabilite da altre norme e hanno un regime di pubblicità specifico. Ad esempio, la legge 400 del 1988 stabilisce, all'art. 14.1, che «I decreti legislativi adottati dal Governo ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione sono emanati dal Presidente della Repubblica con la denominazione di "decreto legislativo" e con l'indicazione, nel preambolo, della legge di delegazione, della deliberazione del Consiglio dei ministri e degli altri adempimenti del procedimento prescritti dalla legge di delegazione».
Questo piccolo vocabolario ci conferma la complessità della ricerca normativa. Essa infatti opera sul lato delle disposizioni cioè degli enunciati in lingua naturale presenti nei documenti normativi, ma risulterebbe sterile e fuorviante se non tenesse conto dell'atto giuridico che ha prodotto tale documento (e che fa sì ad esempio che una certa disposizione contenuta nel documento "x" prevalga sulla disposizione contenuta nel documento "y"). Il vero obiettivo della ricerca (facile a dirsi...) è la norma sostanziale, qualunque sia l'atto che la contiene, ovvero il comando giuridico qualunque sia l'insieme di enunciati linguistici da cui esso deriva. Anzi, la ricerca della norma sostanziale non può fermarsi all'individuazione e al confronto dei documenti pertinenti: essa dovrà tener conto dell'applicazione giurisprudenziale, dell'applicazione in via di prassi, dell'opinione degli studiosi, cioè, in pratica, di tutte le possibili interpretazioni degli enunciati normativi.
Naturalmente il compito del bibliotecario non potrà che fermarsi al livello di documento normativo o di documento che riassume ed enuncia le interpretazioni che derivano da una determinata norma.
Le norme, come si è detto, nascono dall’interpretazione di disposizioni scritte che sono prodotte secondo procedure specifiche. Ma occorre anche che tali disposizioni siano rese note a chi le deve rispettare, attraverso forme di pubblicità. La forma più tipica di pubblicità dei documenti normativi è la pubblicazione tramite fogli ufficiali (Gazzetta ufficiale, Bollettini ufficiali delle regioni, Bollettini ufficiali delle Autorità indipendenti, ecc.). Per gli atti normativi di ente locale, anche l’albo pretorio è una forma di pubblicità.
La pubblicazione ufficiale delle leggi, prevista dalla Costituzione, ha effetti giuridici importanti perché determina una presunzione di conoscenza, alla scadenza del periodo di vacatio legis (cioè il periodo di non vigenza di una norma, in attesa che tutti la possano conoscere), e una presunzione di conformità all’originale. Insomma, con la pubblicazione, l'atto normativo si presume noto a tutta la comunità nonché ai giudici e può esercitare i suoi effetti. Questi effetti giuridici appartengono di norma alla copia a stampa. Infatti, come si ricorda anche sul sito della Gazzetta Ufficiale, «l'unico testo definitivo è quello pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale a mezzo stampa, che prevale in casi di discordanza». Si tenga presente che, in base all’art. 27 del D.L. 25 giugno 2008 n. 112 convertito con L. 6 agosto 2008 n. 133, è stata approvata la cosiddetta norma “Taglia-carta” che ha incentivato il Poligrafico dello Stato a sostituire le copie cartacee distribuite ad enti pubblici, nazionali e locali, con l’abbonamento telematico alle banche dati Guritel:
1. Al fine di ridurre l'utilizzo della carta, dal 1° gennaio 2009, le amministrazioni pubbliche riducono del 50 per cento rispetto a quella dell'anno 2007, la spesa per la stampa delle relazioni e di ogni altra pubblicazione prevista da leggi e regolamenti e distribuita gratuitamente od inviata ad altre amministrazioni.
2. Al fine di ridurre i costi di produzione e distribuzione, a decorrere dal 1° gennaio 2009, la diffusione della Gazzetta Ufficiale a tutti i soggetti in possesso di un abbonamento a carico di amministrazioni o enti pubblici o locali è sostituita dall'abbonamento telematico. Il costo degli abbonamenti e' conseguentemente rideterminato entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.
Inoltre la Legge 18 giugno 2009 n. 69, Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile, art. 32, ha previsto che “gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati”. Questa norma, insieme a specifiche norme regionali, ha dato vita da un lato all'albo pretorio online e dall'altro a numerosi casi di Bollettino regionale telematico, cioè di pubblicazione ufficiali che assolvono i propri effetti di pubblicità legale esclusivamente tramite la pubblicazione in rete.
Questa norma non si estende alla Gazzetta ufficiale. Tuttavia, per poter garantire gli enti pubblici dell’autenticità dei dati forniti su supporto digitale, il Poligrafico ha varato dal 1° gennaio 2009 la cosiddetta Gazzetta ufficiale certificata. Si tratta di un procedimento di autenticazione dei formati digitali, che intende attuare la norma contenuta nell’art. 43 del Decreto Legislativo 7 marzo 2005 n. 82 "Codice dell'Amministrazione digitale", in base alla quale le pubblicazioni contenute su supporti informatici sono valide e rilevanti a tutti gli effetti di legge «se la riproduzione sia effettuata in modo da garantire la conformità dei documenti agli originali e la loro conservazione nel tempo, nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell'articolo 71». Ciò al fine di rendere possibile l'esonero della produzione ed esibizione del formato originale su supporto cartaceo quando richiesto ad ogni effetto di legge. Si tratta di una sorta di dichiarazione automatica di copia conforme.
Al di là di questi aspetti, è evidente che gli strumenti di pubblicità non sono nati per soddisfare esigenze di ricerca (anche se presentano apparati di indici che dovrebbero facilitarla). Dal punto di vista del potenziale informativo, i fogli ufficiali tradizionali su carta hanno la funzione principale di “aggiornare” e presentano infatti i caratteri di un contenitore sequenziale, dove gli atti sono pubblicati cronologicamente. Proprio per queste caratteristiche “seriali” e nonostante la presenza di indici annuali per materia, la funzione di reperimento di documenti normativi pubblicati è agevole solo conoscendone gli elementi identificativi (Tipo atto, Numero, Data di promulgazione, Data di pubblicazione in Gazzetta). Naturalmente, l‘eventuale versione elettronica del foglio ufficiale consente ricerche di ogni tipo e trasforma il “contenitore seriale” in una banca dati. (ad es. Bollettino ufficiale della Regione Lazio).
Adesso cerchiamo di capire quali sono le esigenze tipiche degli utenti, sulla base delle richieste di reference che arrivano ad una biblioteca giuridica e le difficoltà che si nascondono dietro tali domande ricorrenti. In generale, questa casistica è valida anche per le biblioteche pubbliche.
Le esigenze tipiche della ricerca giuridica si possono ricondurre alle seguenti 4 categorie. Di seguito alcuni esempi molto banali:
Ricerca per dati identificativi: si cerca un documento normativo sulla base di alcuni elementi – sia pure imprecisi o parziali – che lo identificano.
Esempi:
Cerco la legge 241 del 1990
Cerco il decreto “Salva Italia”
Cerco una circolare del Ministero della pubblica istruzione sul bicentenario di Mazzini
Cerco una norma, credo uscita di recente, sul silenzio-assenso (per la complessità di questa domanda, si veda la seguente tabella riassuntiva dell'istituto a livello nazionale e regionale sul sito Sportello impresa)
Ricerca per argomento: non si conoscono elementi identificativi ma si vuol sapere quali norme regolano una determinata materia o un argomento specifico (in alcuni casi non si ha neanche certezza che tali norme esistano).
Esempi:
Cerco le norme che regolano, in Italia, il settore dell'editoria
Cerco le norme che regolano i doveri degli amministratori di condominio
Vorrei sapere se l'inno di Mameli è previsto da qualche legge
Cerco le leggi base della normativa antisismica italiana
Ricerca tra i legami normativi (documenti che si richiamano): in questo caso si parte da un documento noto e si cercano documenti derivati o collegati, cioè documenti citati, documenti previsti o documenti di dettaglio.
Esempi:
Vorrei avere il testo della legge a cui fa riferimento il Decreto legislativo xy
Vorrei sapere se l'Italia ha applicato questa la comunitaria xy
Vorrei avere le più recenti circolari applicative della Legge Tremonti
Vorrei conoscere la giurisprudenza del Consiglio di stato sull'art. 26 della Legge 241 del 1990
Aggiornamento: in questo caso si ha l’esigenza di essere informati in modo continuativo e costante sulla normativa che riguarda un certo oggetto oppure sono emanate da un determinato ente. In alcuni casi si desidera essere informati su un documento normativo futuro, in modo puntuale e tempestivo.
Esempi:
Vorrei conoscere le circolari e le risoluzioni del Ministero dell’economia e delle finanze, emanate nell’ultimo mese
Vorrei essere informato quando sta per uscire il Decreto flussi del Ministero del lavoro
Dietro queste esigenze si nascondono alcune difficoltà tipiche della ricerca giuridica, difficoltà che normalmente chi fa la domanda non percepisce e che devono essere conosciute chi deve cercare di rispondere.
Di solito il cittadino – ma anche lo studente o io ricercatore di diritto - cerca il testo “vigente” di un documento normativo, cioè cerca il testo “in vigore” in un certo momento storico, tenuto conto delle eventuali modifiche successive alla sua pubblicazione o di altri elementi. La vigenza è un concetto complesso, spesso frutto di interpretazione. Infatti, oltre alle abrogazioni o modifiche per dichiarazione espressa del legislatore, vi possono essere abrogazioni per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti. Vi possono inoltre essere interpretazioni della Corte costituzionale, della Corte di giustizia UE, oppure vi possono essere termini temporali che allontanano nel tempo la “vigenza” di un determinato dispositivo. Per questo è più opportuno parlare di “testo coordinato”, cioè del testo normativo coordinato con tutte le successive modifiche e abrogazioni.
Chi cerca un documento normativo, anche se non ne ha consapevolezza (e, per questo motivo, non lo dice al momento di formulare la domanda), ha quasi sempre necessità di conoscere anche i documenti normativi richiamati dal documento che è stato individuato o che da esso hanno tratto origine.
A causa delle caratteristiche della nostra legislazione, molte disposizioni normative che interessano i più vari settori sono inserite in “leggi contenitore” o “leggi omnibus” (Legge finanziaria, collegati, decreti legge, ecc.) ed è spesso molto difficile coordinarle con la legislazione del loro settore. In questi testi spesso molto lunghi e poco leggibili (ad es. Legge finanziaria 2005) sono contenute disposizioni che modificano la legislazione generale (codice civile, codice penale) e soprattutto la legislazione di settore, in particolare nell'ambito delle leggi tributarie, sull'ambiente, sul lavoro pubblico e privato, ecc.
In campo giuridico, la complessità del linguaggio può essere un problema. Il linguaggio utilizzato nella domanda può essere molto diverso da quello presente nei documenti. La complessità è data da due fattori. Da un lato i tecnicismi tipici della scienza giuridica; dall'altro la presenza di lessici specialistici di ogni tipo, conseguenti al fatto che l'attività normativa tocca qualunque settore della società. A questo problema è legata la necessità di predisporre strumenti di divulgazione giuridica che in Italia non sono frequenti né molto curati.
Infine, vi è il problema derivante dall’interpretazione giurisprudenziale dei documenti normativi che da’ ad un certo testo un determinato significato che può essere diverso da quello che appare dalla lettera. Anche in questo caso chi cerca ha bisogno di strumenti che lo aiutino, quando necessario, a capire il peso della giurisprudenza su di un determinato testo normativo.
Per affrontare le esigenze tipiche della ricerca normativa sono disponibili molti strumenti. Tradizionalmente, possono essere suddivisi in base alla fonte editoriale (pubblica o privata), al supporto (cartaceo o informatico), oppure alla natura della documentazione raccolta (generale o di settore; soli estremi o anche full text; a testo vigente o a testo storico), alla gratuità o meno dell'accesso.
Proviamo a disegnare una piccola mappa basata sul soggetto produttore.
Si tratta, come si è detto, di pubblicazioni che hanno la caratteristica di determinare un effetto giuridico importante, cioè la presunzione di conoscenza degli atti pubblicati e l’autenticità del testo. Tutte le principali pubblicazioni ufficiali (dalla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, alla Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea, ai Bollettini ufficiali delle regioni, ai Bollettini delle Autorità indipendenti, ai principali Bollettini ministeriali), sono disponibili gratuitamente in formato elettronico.
Fino al 1° gennaio 2013 la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana era disponibile gratuitamente solo per gli ultimi 60 giorni. Ora è gratuita in formato testuale dal 1988 e in formato grafico dal 1946.
Per le Gazzette ufficiali del Regno esiste Au.G.U.Sto (Automazione Gazzetta Ufficiale On Line), portale che consente di consultare la Gazzetta Ufficiale del Regno dal 1860 al 1946. La collezione digitalizzata parte dal 4 gennaio 1860, cioè dal primo numero con il titolo Gazzetta ufficiale del Regno e si conclude con il numero del 10 giugno 1946, dopo il referendum istituzionale del 2 giugno. Anche se i testi in banca dati sono stati digitalizzati con OCR, l’unico formato ricercabile è il PDF: all’interno del PDF di ciascun numero della GU è possibile fare una ricerca testuale – sfruttando i file txt - ma non è possibile lanciare una ricerca testuale sull’intera banca dati o sulle gazzette di un mese o di un anno. I PDF possono essere raggiunti attraverso due “barre del tempo”, la prima dedicata agli anni e la seconda dedicata ai mesi, a cui segue un calendario delle gazzette pubblicate. Sono stati anche digitalizzati gli indici annuali che sono l’unico sistema per effettuare ricerche tematiche.
Internet è diventato anche il luogo dove sono pubblicati gli strumenti telematici di pubblicità legale, cioè i fogli ufficiali che hanno completamente sostituito quelli stampati e diffusi su supporto cartaceo. In questo caso, la pubblicazione in rete non è solo un mezzo di conoscibilità ma da essa derivano effetti di pubblicità legale a pieno titolo. Recentemente un ampio numero di regioni si è dotato di un Bollettino ufficiale online come strumento di conoscenza e pubblicità legale delle leggi regionali, dei regolamenti e di tutti gli atti in esso pubblicati. Si tratta delle regioni Abruzzo, Calabria, Campania, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Lombardia, Molise, Piemonte, Sardegna, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta. Per un’analisi aggiornata si può consultare: Barbara Malaisi, Brevi riflessioni sugli attuali sistemi di pubblicazione ufficiale delle leggi a partire dalle esperienze regionali sul punto, “Federalismi.it”, 2012, n. 22.
Per quanto riguarda comuni ed altri enti pubblici, la pubblicità legale è assolta dal cosiddetto albo pretorio online. Infatti la Legge 18 giugno 2009 n. 69, Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile, art. 32, ha previsto che “gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati” e che “a decorrere dal 1º gennaio 2010 e, nei casi di cui al comma 2, dal 1º gennaio 2013, le pubblicazioni effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale”. Successivamente il termine per la pubblicazione telematica degli atti è stato prorogato con la legge 26 febbraio 2010 n. 25 al 1º gennaio 2011. Quindi, dal gennaio 2011, l'effetto di pubblicità legale è riconosciuto solo agli atti e ai provvedimenti amministrativi pubblicati dagli enti pubblici sui propri siti informatici. Da questa norma è peraltro esclusa, per il momento, la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. Si è già accennato peraltro alla cosiddetta Gazzetta ufficiale certificata.
L'Ufficio pubblicazioni dell'Unione europea, l'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, il CED della Corte di Cassazione, la Camera dei deputati e il Senato, le Regioni, sono, storicamente, i principali produttori di dati giuridici e detengono grandi banche dati normative, ormai tutte accessibili in Internet ma non tutte gratuitamente. Le due Camere e l’Ufficio pubblicazioni dell’UE hanno messo in rete gratuitamente pressoché tutto il proprio patrimonio di informazione giuridica. Le banche dati della Corte di Cassazione (ItalgiureWeb) sono ancora riservate ad un pubblico professionale. Per quanto riguarda l'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, le banche dati del sistema Guritel sono anch'esse riservate ad un pubblico professionale. Ma è sulla base della banca dati “Provvedimenti nel testo aggiornato” (dove sono contenuti tutti i vari provvedimenti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dal 1° gennaio 1988 ad oggi) che si è sviluppata la banca dati gratuita Normattiva di cui parleremo a breve.
Negli ultimi 10 anni, anche altri enti pubblici (Ministeri, Autorità indipendenti, Corti supreme, grandi amministrazioni locali, Università) hanno pubblicato raccolte di informazione giuridica. In alcuni casi gli enti pubblici citati, oltre alle norme che regolano la propria attività, curano raccolte di settore importanti. Ad esempio la Regione Toscana cura un sito di normativa antisismica (anche nazionale), oppure l'Università di Urbino cura un Osservatorio per il monitoraggio permanente della legislazione e giurisprudenza sulla sicurezza del lavoro.
L'editoria giuridica privata è molto vivace e produce un gran numero di pubblicazioni. Molto importanti sono:
I codici per materia (che raccolgono tutta la normativa – di vario livello – relativa ad un certo argomento o settore)
Le riviste di aggiornamento
Le banche dati di legislazione e giurisprudenza, sia generali che di settore. Si tratta di prodotti informatici orientati, per lo più, a presentare il testo vigente (o meglio: coordinato) della normativa con ampi riferimenti alla giurisprudenza costituzionale, di cassazione e dei giudici di merito. Di recente questi prodotti tendono a fornire il cosiddetto dato giuridico globale, cioè, partendo dalla norma, a fornire la giurisprudenza più importante e la dottrina, con riferimento almeno alle riviste del gruppo editoriale che pubblica la banca dati.
Esistono almeno alcune banche dati a carattere generale di legislazione vigente e giurisprudenza, a diffusione nazionale in qualche caso con versione CD-ROM / DVD: Leggi d'Italia (De Agostini giuridica); La legge Plus (Ipsoa); Ius Explorer (Giuffrè); Pluris (UTET); Sigma Sistema giuridico multimediale d'autore.
Con l'avvento di Internet, accanto agli editori giuridici, molte istituzioni private, associative e no-profit sono in grado di pubblicare in rete banche dati o raccolte normative.
Come si è visto, nonostante il fatto che tutte le grandi banche dati giuridiche siano prodotte da enti pubblici, in pratica la reperibilità dei documenti normativi da parte del cittadino non è semplice, in relazione alle difficoltà che abbiamo messo in evidenza.
La Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana è gratuitamente disponibile in rete a partire dal 1946.
I Bollettini ufficiali delle Regioni (BUR) sono liberamente disponibili in rete. Un quadro d'insieme si può avere a partire dalla sezione dedicata alla Legislazione regionale sul portale Normattiva e dalla Tabella della normativa regionale sul web.
Sono pienamente disponibili i Bollettini ufficiali delle Autorità indipendenti (vedere i siti delle diverse Autorità).
I bollettini ufficiali dei ministeri sono disponibili sul sito Biblioteca virtuale dell'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, insieme a riviste ed altre pubblicazioni ufficiali.
Sono pienamente disponibili le pubblicazioni ufficiali dell'UE
Dal 19 marzo 2010 anche l'Italia ha una banca dati nazionale di testi normativi “vigenti” completamente gratuita. Questo risultato è frutto di un lunghissimo processo che parte dallo sviluppo del motore di ricerca “Norme in rete” e che si cercherà di riassumere brevemente.
“Norme in rete” nato nel 1999 su iniziativa del Ministero della giustizia con il finanziamento ed il coordinamento dell'AIPA, basato su di un'architettura distribuita e su standard di identificazione univoca dei documenti normativi, si presentava come un motore di ricerca specializzato nel recupero dei documenti normativi disponibili in Internet su diversi siti istituzionali (si veda l'articolo di C. Lupo, Norme in rete: il traguardo è vicino, del giugno 2003). Purtroppo i grandi collettori di informazione giuridica (come la Corte di Cassazione o l'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato) non partecipavano al progetto con i propri archivi di testi normativi coordinati: i risultati delle interrogazioni conducevano ad una molteplicità di documenti con caratteristiche di vigenza incerte, spesso fuorvianti per il cittadino.
Con l'art. 107 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 è stato istituito un fondo «destinato al finanziamento di iniziative volte a promuovere l'informatizzazione e la classificazione della normativa vigente al fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini». Successivamente questa iniziativa, nata per creare una grande banca dati di testi normativi coordinati e orientata ad utilizzare la banca dati “Norme in rete”, si è inserita nel più ampio disegno di razionalizzazione e semplificazione normativa avviato con la procedura cosiddetta “taglia-leggi”, introdotta dall’art. 14 della legge n. 246 del 2005. In base a tale articolo si prevedeva in primo luogo la ricognizione di tutte le norme vigenti, poi l'individuazione delle norme antecedenti al 1° gennaio 1970 da mantenere ancora in vigore. Tutte le altre sarebbero state automaticamente abrogate (c.d. ghigliottina). Infine si prevedeva l'accorpamento per materia delle norme omogenee rimaste in vigore. Con successivi decreti legge (n. 112 del 2008 e n. 200 del 22 dicembre 2008) sono stati abrogati prima 3.370 atti, poi circa 29.000 norme pre-costituzionali, palesemente obsolete o che avevano esaurito i loro effetti. Infine è stato approvato il Decreto legislativo n. 179 del 2009 che attua il meccanismo “taglia leggi” e individua circa 2.400 leggi statali pubblicate anteriormente al 1 gennaio 1970 individuate come leggi di cui è indispensabile la permanenza in vigore.
Da questo lunghissimo processo e proprio dalla ricognizione di tutte le norme vigenti, è nata la decisione di abbandonare il modello distribuito e di basarsi sulle banche dati pubbliche esistenti per creare una banca dati gratuita di testi normativi i che è stata denominata Normattiva. Questa banca dati è basata sull'archivio “Provvedimenti nel testo aggiornato” del sistema Guritel dell'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato con il quale il Dipartimento degli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri ha stilato uno specifico accordo. Normattiva ha utilizzato (senza adeguati riconoscimenti...) le tecnologie e l'esperienza del progetto “Norme in rete” ormai non più attivo.
Attualmente in Normattiva sono consultabili gli atti normativi pubblicati dal 2 giugno 946. E' possibile, per ogni atto disponibile in testo e, visualizzare le modifiche che questo ha subito nel tempo con le corrispondenti date di validità (cosiddetta multivigenza). Secondo il programma pubblicato sul sito, si prevede, nel giro di alcuni anni, la disponibilità di tutti i testi dal 1861, la ricerca tramite il tesauro Eurovoc, ecc.
Secondo quanto si afferma nell’area FAQ della banca dati, gli aggiornamenti, cioè le modifiche che la nuova norma apporta ad atti precedenti, vengono effettuati nel termine massimo di tre giorni, salvo casi eccezionali di norme di particolare lunghezza e complessità (es. Legge finanziaria, Testi unici ecc.).
Normattiva consente di ricercare gli atti attraverso: 1) estremi dell'atto: giorno, mese, anno, numero; 2) tipo di atto: legge, decreto legislativo, decreto legge, ecc. ; 3) parole nel titolo o nel testo; 4) periodo di pubblicazione. Le lettere accentate seguono la regola “lettera più apostrofo”. Ad esempio, per ricercare tutti gli atti che contengono nel titolo la parola stabilità, è necessario scrivere tale parola sostituendo l'accento con l'apostrofo (stabilita'). All'interno di ogni testo è possibile attivare i riferimenti normativi presenti creando link ai testi citati ed è possibile stampare singoli articoli o l'intero testo, nonché esportare il testo in formato html o xml..
Occorre ricordare che Normattiva prende in considerazione gli atti normativi pubblicati nella Gazzetta Ufficiale - Serie Generale, come ad esempio leggi, decreti-legge, decreti legislativi, decreti del Presidente della Repubblica dotati di numero, cioè contestualmente pubblicati nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana. Normattiva non contiene i provvedimenti non numerati, come ad esempio i decreti del Presidente della Repubblica o i decreti ministeriali non numerati (cioè non inseriti nella Raccolta) oppure gli atti che hanno una propria autonoma numerazione (ad esempio le ordinanze della Presidenza del
consiglio) che tuttavia, non essendo inseriti nella Raccolta ufficiale, non ne prendono la numerazione. Questa limitazione deve essere tenuta presente quando si usa la ricerca avanzata e si utilizza la tipologia di atto (ad es. attualmente – dicembre 2012 - la ricerca per tipologia=Ordinanza restituisce solo tre atti).
Per quanto riguarda la legislazione regionale, molte regioni hanno archivi di testi coordinati (ad es. Abruzzo, Calabria, Emilia Romagna, Lombardia, Marche, Piemonte, Veneto, ecc.). Un quadro d'insieme si può avere a partire dalla sezione dedicata alla Legislazione regionale sul portale Normattiva e dalla Tabella della normativa regionale sul web). Da segnalare anche la banca dati Legislazione regionale siciliana che rende disponibile (con iscrizione gratuita al servizio) normativa e prassi regionale siciliana, nazionale e comunitaria, annotata e commentata con la giurisprudenza amministrativa e contabile. Interessante in particolare, la normativa nazionale e comunitaria che comprende tutta la legislazione di interesse regionale. Invece la banca dati Leggi regionali a cura dell'ANCI e della Camera dei deputati, non è più attiva dal 2012.
In rete sono presenti varie banche dati di settore con testo “vigente”, create per i più diversi scopi. Probabilmente la più importante è il Servizio di documentazione economica e tributaria che presenta la normativa nazionale, regionale e comunitaria, in materia economico-finanziaria e tributaria, a partire dal 1972 nonché quella pregressa, se ancora vigente. Ogni provvedimento è riportato in tutte le eventuali diverse versioni, così come modificate nel tempo, specificandone le relative vigenze. Alla normativa si accompagna la prassi (circolari e risoluzioni ufficiali) e la giurisprudenza.
I testi normativi possono essere recuperati anche attraverso i motori di ricerca generali. In alcuni casi tramite una semplice ricerca in Google, sfruttando le aggregazioni della rete, è possibile reperire documenti che sarebbe difficile trovare con gli strumenti tradizionali (ad esempio atti di enti locali, direttive, circolari, risoluzioni, ecc.). Per quanto riguarda la normativa primaria nazionale, normalmente la ricerca si svolge tramite le informazioni identificative che si possiedono (ad es. Legge 241 del 1990) oppure con il nome convenzionale o giornalistico della norma (ad esempio: Statuto dei lavoratori; Legge sulla par condicio; Lodo Alfano; Legge taglia-carta, ecc.). In questi casi, non è agevole individuare lo stato di vigenza dei testi che il motore di ricerca recupera ma se, come quasi sempre accade, si individuano gli estremi identificativi della norma o la data di pubblicazione in Gazzetta allora è agevole tramite la banca dati Normattiva arrivare al testo vigente. In sostanza Google può essere utilizzato come strumento indiretto di recupero dei dati identificativi che spesso mancano.
Non abbiamo uno strumento generale, cioè un portale che organizzi la normativa per materia o per “codici”. Normattiva certamente non risponde a questa esigenza anche se, come si è detto, il portale si prefigge, nel giro di qualche anno, di rendere disponibile la ricerca tramite il tesauro Eurovoc. Da notare che dei 4 codici in senso stretto (il Codice civile, il Codice di procedura civile, il Codice penale e il Codice di procedura penale) è recuperabile nella banca dati Normattiva solo il Codice di procedura penale poiché risalgono ad un periodo precedente il 1946. E' possibile comunque accedere al testo coordinato di tutti i codici e di altre norme di base – sempre tratto dagli archivi del Poligrafico dello Stato - tramite il sito del Consiglio nazionale del notariato Notarlex.
Per gli atti pubblicati in Gazzetta Ufficiale dal 1988, è possibile svolgere una ricerca per materia utilizzando la maschera di ricerca messa a disposizione sul sito del Poligrafico. Lo strumento tuttavia non appare molto affidabile poiché alla specificità delle voci non corrisponde una indicizzazione adeguata dei singoli atti. Inoltre, in questo caso, si recupererà il testo come pubblicato in Gazzetta, senza eventuali aggiornamenti successivi che dovranno essere, eventualmente, cercati in Normattiva.
Come si è detto sia gli enti generali (ad es. le Regioni) sia gli enti di settore (dai ministeri, agli enti pubblici), sia le Università pubblicano raccolte normative relative ad ambiti specifici. Ad es.: il Servizio di documentazione economica e tributaria del Ministero dell'economia e delle finanze, il sito di normativa antisismica (anche nazionale) della Regione Toscana, il sito dell'Università di Urbino dedicato all' Osservatorio per il monitoraggio permanente della legislazione e giurisprudenza sulla sicurezza del lavoro, la sezione normativa del sito Edscuola ricca soprattutto di circolari, istruzioni, note spesso di difficile reperimento. Comunque, per avere un'idea della molteplicità delle banche dati normative prodotte da enti pubblici e privati, disponibili gratuitamente in rete, è possibile estrarre un elenco dal repertorio DFP, utilizzando la ricerca avanzata: (CLASSIFICATION=Norme ; TYPE=Banche dati).
E' possibile utilizzare il potere aggregativo della rete. Tuttavia restano notevoli difficoltà di ricerca e non vi sono garanzie sulla qualità, la completezza e l'aggiornamento dei testi. E' bene quasi sempre partire dal sito pubblico di riferimento del settore dove sarà più facile e più probabile trovare quanto meno le norme più recenti e i link alle principali risorse disponibili in rete. Su di un piano più generale, per avere un quadro della normativa più recente relativa alla legislatura in corso, nei vari settori, si può utilizzare la sezione “Temi dell'attività parlamentare” del sito della Camera dei deputati dove sono citati i provvedimenti di attuazione delle leggi approvate nel corso della legislatura e il contesto in cui si collocano. Per la ricostruzione di una tematica normativa di attualità, cioè legata ad un provvedimento o ad una serie di provvedimenti recenti, può essere utile cercare i dossier di documentazione prodotti dagli uffici del Senato e della Camera dei deputati.
Vi è una Newsletter della Gazzetta ufficiale che informa sui principali provvedimenti pubblicati sulle varie serie della GU . Per i testi approvati dalle due Camere ma non ancora promulgati o pubblicati si può consultare l'apposita sezione del sito Parlamento.it. Inoltre sia Camera che Senato hanno una sezione di Notiziari settimanali e Feed RSS per l'aggiornamento sui lavori delle Commissioni e dell'Aula.
In una prima fase dello sviluppo di Internet, sono nati portali completamente dedicati alla divulgazione dell'informazione giuridica. La situazione è molto cambiata ed attualmente questi siti o sono inattivi (ad es. CittadinoLex) oppure si sono trasformati in siti di consulenza giuridica o in siti professionali.
Esistono numerosi strumenti di informazione e alerting (newsletter, RSS) prodotti sia da pubbliche istituzioni (Ministeri, Regioni, grandi Comuni, ecc.) che da associazioni di studiosi ed operatori che consentono di seguire le novità normative e giuridiche in specifici settori. Ogni settore (scuola, sanità, lavoro, ecc.) ha i suoi strumenti che spesso fanno capo agli enti di riferimento di quel particolare contesto. A solo titolo di esempio, oltre a quella della Gazzetta ufficiale, già citata, si possono ricordare:
A titolo di esercizio, proviamo ad immaginare le difficoltà di ricerca dei documenti normativi, considerando tre piccole biblioteche con dotazioni completamente diverse:
Una situazione in cui sono disponibili solo alcune fonti tradizionali su carta (una collezione della Gazzetta Ufficiale, una collezione del Repertorio del Foro italiano; una collezione del Foro italiano).
Una situazione in cui è disponibile, oltre alle fonti precedenti, anche un'edizione su DVD o un accesso alla banca dati a pagamento di una collezione tipo Leggi d'Italia, Ius Explorer, ecc.
Una situazione in cui non è disponibile alcun prodotto di editoria giuridica a pagamento ma soltanto un collegamento Internet.
E’ agevole l’individuazione di un testo normativo specifico (di cui si conosca almeno il numero o la data di pubblicazione) non troppo recente. E’ possibile – attraverso strumenti cartacei come il Repertorio del Foro italiano o simili (Giustizia civile; Repertorio generale della giurisprudenza italiana) avere un quadro, non perfettamente aggiornato, della normativa che regola una determinata materia. Tuttavia in ogni caso è assai oneroso il recupero dei testi. Pressoché impossibile la ricostruzione della vigenza, se non sfruttando le ripubblicazioni di testi coordinati in G.U. Impossibile la ricerca di atti non pubblicati in G.U. Assai macchinoso e faticoso l’aggiornamento.
Oltre alle possibilità della situazione precedente, è sempre agevole accedere ad un testo coordinato delle norme individuate e alle relative interpretazioni giurisprudenziali e dottrinali. Naturalmente, nel caso della disponibilità del solo DVD, il coordinamento del testo è sempre a rischio, non essendovi un aggiornamento tempestivo. Con questi limiti, è agevole anche percorrere il legame tra testi, cioè ottenere una adeguata ricostruzione del contesto normativo. Tali banche dati professionali danno infatti la possibilità di ottenere i legami tra norme primarie e norme secondarie poiché si basano sullo spoglio delle fonti ufficiali e sulla creazione di legami tra i documenti pubblicati. In sostanza, le banche dati professionali sono nate per dare una risposta “globale” alle esigenze professionali, cioè per coprire l'informazione normativa, giurisprudenziale e dottrinaria ad uso di avvocati, notai, amministratori, ecc.
I documenti specifici (di cui si conoscono, cioè, gli elementi identificativi) sono ben ricercabili e, attraverso Normattiva, è facile avere il testo coordinato (“vigente”). La disponibilità della Gazzetta Ufficiale senza limiti temporali rende abbastanza agevole il recupero di singoli atti anche non strettamente normativi, soprattutto se pubblicati dal 1988 in poi (per il periodo precedente è necessario sapete il numero o la data di pubblicazione della Gazzetta). In alcuni casi, attraverso la funzione di aggregazione degli enti produttori o le informazioni derivanti dalle news, è possibile reperire documenti che al di fuori della rete sarebbe molto difficile recuperare. In particolare sono importanti: i siti degli enti pubblici centrali e locali, i siti delle associazioni e dei sindacati, i siti degli studi legali soprattutto nel campo del diritto privato e penale. Per quanto riguarda invece i documenti legati dal contenuto - o che si richiamano - l’utilizzo di Internet non è soddisfacente. Peraltro, in alcuni casi si trovano aggregazioni e ricostruzioni del tessuto normativo sufficientemente affidabili ed esistono alcune banche dati di settore che presentano testi coordinati.
Internet torna ad essere efficacissimo nell'aggiornamento su tematiche giuridiche e nella ricerca di documenti non giuridici richiamati o in qualche modo collegati al documento giuridico, nonché nella divulgazione giuridica. Per quest'ultimo aspetto, è possibile utilizzare numerose fonti di informazione e divulgazione giuridica: da “Il Sole 24 Ore”, ai siti dei sindacati, dai siti delle associazioni di consumatori alle aree di divulgazione dei siti pubblici, ai siti degli studi legali. Utilizzando guide, commenti e FAQ pubblicati in tali siti è possibile fornire informazioni attendibili sui più diversi temi di attualità giuridica (dalla casa, alla famiglia, al lavoro, alle imposte) e sulle sentenze più recenti di interesse generale. Ovviamente per temi di interesse locale (ad es. urbanistica, servizi pubblici, ecc.) sono essenziali i siti degli enti locali e dell'associazionismo legato al territorio. Inoltre, per tutta la fase di elaborazione delle norme giuridiche primarie sono molto ricchi i siti della Camera e del Senato e i siti dei consigli regionali.
In conclusione si può affermare che la sola disponibilità della rete Internet ad accesso libero consente di risolvere un buon numero di problemi di ricerca normativa e consente anche di creare dei servizi di informazione e divulgazione normativa a livello di base. Resta difficile la ricostruzione del contesto normativo. Se all’uso della rete si affianca la disponibilità di un prodotto commerciale con testo coordinato e giurisprudenza, la risposta si alza notevolmente e consente di soddisfare un numero molto alto di richieste.
E’ necessario peraltro conoscere i siti che presentano informazione normativa (o meglio: giuridica) affidabile nei vari settori. Da questo punto di vista, si rinvia nuovamente alla sezione Informazione giuridica della DFP. In ogni caso è necessario che i bibliotecari addetti a questo servizio abbiano una preparazione specifica di base nel campo della ricerca giuridica.
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